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　　在電影《我不是潘金蓮》中，反復(fù)出現(xiàn)的一句臺詞是“不要因小失大”。當(dāng)我國旅游業(yè)疾速發(fā)展、旅游人數(shù)爆發(fā)式增長之時，一些包括“強制購物”、“導(dǎo)游辱罵游客”等原本長期存在的小問題開始頻繁被曝光，甚至開始成為制約行業(yè)前行的大阻礙。為此，11月28日，國務(wù)院法制辦公布《旅行社條例(修訂草案送審稿)》(以下簡稱“送審稿”)，征求社會各界意見。送審稿明確界定旅行社業(yè)務(wù)的范圍，嚴(yán)管“不合理低價游”行為，細(xì)化和調(diào)整旅游服務(wù)質(zhì)量保證金制度，并將旅游網(wǎng)站納入監(jiān)管范疇等。新政區(qū)別對待行業(yè)出現(xiàn)的老問題和新態(tài)勢，通過管理措施的收與放，欲破解種種行業(yè)難題。

　　嚴(yán)管

　　不愿前往旅行社指定具體購物場所，卻不得不在團隊中“隨大流”;拒絕參加旅行社安排的另行付費旅游項目，卻遭到導(dǎo)游的言語侮辱，這些問題在近年來屢屢出現(xiàn)。劍指“強制購物”等行業(yè)毒瘤，最新送審稿明確，旅行社在指定具體購物場所或者安排另行付費旅游項目時應(yīng)當(dāng)明碼標(biāo)價，不得利用虛假、使人誤解的價格手段誘騙旅游者進(jìn)行交易，或者違反法律、法規(guī)牟取暴利等。旅行社及其從業(yè)人員不得以毆打、棄置、限制活動自由、恐嚇、侮辱、咒罵等方式，強迫或者變相強迫旅游者參加購物活動、另行付費旅游項目。

　　此外，旅行社不得因旅游者不同意參加指定購物場所或者另行付費旅游項目，而拒絕訂立包價旅游合同或者提高旅游費用，并且應(yīng)當(dāng)對未同意參加這些活動的旅游者做出合理的行程安排，不得因等候其他旅游者造成其時間浪費。

　　針對“不合理低價游”中發(fā)生的糾紛，送審稿規(guī)定，強迫或者變相強迫旅游者參加購物活動、另行付費旅游項目或做出其他違反本條例行為的旅行社，將由旅游主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，責(zé)令停業(yè)整頓，并視情節(jié)嚴(yán)重給予罰款或吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證等處分。

　　旅游業(yè)專家劉思敏告訴北京商報記者，據(jù)不完全統(tǒng)計，低價游和零團費的違規(guī)行為普遍存在，甚至一度在旅游市場上占據(jù)1/3左右的份額，必須出狠招才能有所成效。但新政要想落地也面臨實操難題。他表示，在“不合理低價游”整治中，游客取證比較關(guān)鍵，需要能證明是被強迫、欺騙購買，或者需要證明購買的物品是假貨，這要求游客提前保留好購物發(fā)票、音頻、視頻等相關(guān)證據(jù)。“舉證本就不容易，再加上沒有懲罰性賠償，游客往往都自認(rèn)倒霉，這也是不合理低價游以及強制購物屢禁不止的一大原因，如何解決還有待探索。”

　　放寬

　　在對行業(yè)中的違規(guī)問題“開刀”的同時，送審稿也考慮到對旅游企業(yè)面臨的困難進(jìn)行調(diào)整，其中對旅游服務(wù)質(zhì)量保證金相關(guān)規(guī)定的調(diào)整就頗受人矚目。

　　旅行社質(zhì)量保證金是指由旅行社繳納，旅游行政管理部門管理，一旦出現(xiàn)問題用于保障旅游者權(quán)益的專用款項。據(jù)了解，旅游服務(wù)質(zhì)量保證金制度，是已實施多年并經(jīng)《旅游法》確認(rèn)的一項保障旅游者權(quán)益的重要制度。但在送審稿調(diào)研中，不少旅行社反映，目前質(zhì)保金使用率低，資金閑置，流動性差，旅行社負(fù)擔(dān)過重，不利于做大做強。且真正發(fā)生問題時質(zhì)保金無法滿足賠償要求，難以發(fā)揮質(zhì)保金的最大效用。建議借鑒日本、中國臺灣、中國香港的相關(guān)制度對我國現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行改革。但另一方面，也有旅游部門和專家認(rèn)為，我國信用體系尚不完善、難以保障資金安全等原因，讓旅游服務(wù)質(zhì)量保證金規(guī)定改革基礎(chǔ)并不成熟。

　　一位參與送審稿制訂的人士透露，考慮到行業(yè)不同聲音，新規(guī)提出，“國務(wù)院旅游主管部門可以在試點的縣級或者部分市級行政區(qū)域內(nèi)，暫時調(diào)整實施質(zhì)量保證金制度的有關(guān)規(guī)定”。

　　此外，因經(jīng)營邊境游的人身安全風(fēng)險、資金風(fēng)險通常要高于境內(nèi)游但低于出境游，送審稿強調(diào)，經(jīng)營邊境旅游業(yè)務(wù)的旅行社質(zhì)量保證金不少于50萬元，其分社質(zhì)量保證金不少于10萬元。且為進(jìn)一步調(diào)動分社所在地旅游部門監(jiān)管的積極性，按照屬地管理原則將分社質(zhì)量保證金繳納地由設(shè)立社所在地改為分社所在地。

　　“按規(guī)定，經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社，質(zhì)量保證金不少于140萬元;每設(shè)立一個分社，應(yīng)當(dāng)向分社質(zhì)量保證金賬戶存入 35萬元。這對于想要發(fā)展壯大的旅行社來說，確實是一種負(fù)擔(dān)，新政中不僅提出可試點調(diào)整質(zhì)保金制度，且還明確了屬地化管理，這將有利于行業(yè)規(guī)范運作。” 北京旅行社協(xié)會副會長鐘暉告訴北京商報記者。北京國旅總經(jīng)理陳青勇也稱， “行業(yè)越規(guī)范，游客的權(quán)益保護(hù)效果越好，而且條例規(guī)定得越細(xì)，雙方的權(quán)責(zé)越明確，也更有利于旅行社在實際的運作過程中明確自己的職責(zé)”。

　　落地

　　對于送審稿，北京聯(lián)合大學(xué)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所所長張金山分析，除了推出了行業(yè)細(xì)化規(guī)定外，這一新政也貼合了行業(yè)新趨勢。“可以說，規(guī)范旅行社的新規(guī)出臺非常有必要，一旦政策發(fā)布，如何保證實施效果就變得格外重要。” 鐘暉說。舉例來說，在改革旅游服務(wù)質(zhì)量保證金過程中，必須搭配引入商業(yè)保險、增強工商執(zhí)法力度以及完善社會誠信體系來形成合力，因為規(guī)范管理本來就是個系統(tǒng)工程，單點發(fā)力很難達(dá)到理想效果。

　　一位不愿具名的旅行社高管也稱，其實，屢禁不止的“不合理低價游”，并未出現(xiàn)政策盲區(qū)。據(jù)旅游法第35條規(guī)定，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當(dāng)利益。按規(guī)定，對嚴(yán)重侵害旅游者權(quán)益的旅行社處以30萬元的罰款，個人則將處以2萬元罰款。但違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，說明政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題不容忽視。

　　在張金山看來，國家監(jiān)管部門已經(jīng)意識到政策落地難題，所以正在加大監(jiān)管力度。“不久之前，國家旅游局與公安部、國家發(fā)改委、國家質(zhì)檢總局、稅務(wù)總局、工商總局組成聯(lián)合督查組進(jìn)駐云南，啟動對‘不合理低價游’的專項督查。這是近年組織的對單一省份參與部委最多、人員規(guī)模最大的旅游市場專項行動。接下來，我國還鼓勵各地通過成立旅游發(fā)展委員會、設(shè)立旅游警察等新方式，提高行業(yè)管理水平和行政執(zhí)法力度。”